老年人权益保障法修改的必要性、过程和思路

　　一、修改老年人权益保障法的必要性

　　老年人权益保障法自1996年颁布施行以来，在保障老年人合法权益，促进老龄事业发展，弘扬中华民族敬老、养老、助老美德等方面发挥了重要作用。随着我国经济社会的发展、人口和家庭结构的变化，老年人权益保障出现了一些新情况新问题，需要在法律制度上进一步完善：一是人口老龄化快速发展。1999年，我国60周岁以上老年人口占到总人口的10%，按照国际标准，成为老年型国家。此后，我国老龄化快速发展，第六次人口普查显示，截至2010年底，我国60周岁以上老年人达到1.78亿，占总人口的13.26%。据预测，到“十二五”期末，老年人口将达到2.21亿，平均每年增加860万，老龄化水平提高到16%，到2025年突破3亿，2033年突破4亿。二是困难老人数量增多。目前，我国80岁以上高龄老人超过2000万，失能、半失能老人约3300多万，对社会照料的需求日益增大。三是家庭养老功能明显弱化。目前我国平均每个家庭只有3.1人，家庭小型化加上人口流动性的增强，使城乡“空巢”家庭大幅增加，目前已接近50%。与此同时，我国老龄事业这些年来取得长足进步，在保障老年人权益方面积累了许多经验，国家和地方相继出台了一系列相关政策措施，需要上升为法律制度。新形势新情况要求我们在深入分析现实问题，认真总结实践经验的基础上，及时修改老年人权益保障法。近几年来，历次全国人大会议都有很多代表提出修改老年人权益保障法的议案和建议。有关职能部门、老龄工作者、专家学者、老年人及其组织等社会各有关方面，也通过不同形式反映了修改老年人权益保障法的意见和建议，社会各界对完善养老法律制度越来越关注，修改老年人权益保障法已经具备了较好的社情民意基础。

　　中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》指出，老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。胡锦涛在中央政治局第28次集体学习讲话时明确要求，应切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化的战略和政策体系。适时修改老年人权益保障法，是坚持以人为本，保障和改善民生的必然要求，是实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的法制保障，是贯彻党中央关于积极应对人口老龄化战略部署的重要举措。

　　二、修改老年人权益保障法的过程和思路

　　修改老年人权益保障法是十一届全国人大常委会五年立法规划中的一类立法项目。2007年，民政部和全国老龄办启动了老年人权益保障法修改工作。为加快立法步伐，2011年3月，由内务司法委员会牵头组织修订草案起草工作，成立了由内司委、常委会法工委、民政部、全国老龄办、国务院法制办等部门参加的起草小组，着手老年人权益保障法的修改工作。在去年5月至7月进行的全国人大常委会老年人权益保障法执法检查过程中，按照吴邦国委员长“把执法检查与法律的修改完善有机结合起来”的批示精神，执法检查组同时听取和收集了各地对修改老年人权益保障法的意见和建议。8月底9月初，起草小组正式开始论证、起草工作，形成了修订草案征求意见稿。此后，起草小组通过调研、座谈等多种方式，广泛征求中央和地方有关单位、人大代表、专家学者、老龄工作者、老年人和老年人组织等各方面的意见。在此基础上反复研究修改，形成了《中华人民共和国老年人权益保障法（修订草案)》。

　　在修法过程中，我们坚持科学立法，民主立法，努力做到以下几点：一是认真总结实践经验，把成熟的具有普遍意义的经验上升为法律，增强法律的适用性。十多年来，我国在健全老年社会保障、发展养老社会服务和优待老年人等方面积累了许多好经验、好做法，草案充分吸收这些新内容，特别是在新增的社会服务和社会优待两章中有集中体现。二是深入研究重点问题，着力解决现实中存在的突出问题，增强法律的针对性。老龄事业发展的经费保障问题，“空巢”老人的精神慰藉问题，养老服务设施建设用地、融资、税费优惠问题，养老机构的发展和规范管理问题等等，都是老龄工作中的突出问题，草案在深入了解各地实践的基础上，经过多方研究论证，提出了相应的解决方案，以增强法律的针对性和可操作性。三是科学把握我国人口老龄化的发展趋势，对一些影响长远的问题作出适度超前的规定，增强法律的时代性和前瞻性。这主要体现在草案有关家庭养老支持、老年监护、长期护理保障、老年宜居环境等方面的规定中。对这些重要问题，尽早从立法层面做好顶层设计和前瞻性的制度安排，将为我国未来从容应对人口老龄化赢得战略先机和更多主动权。

　　起草工作中，我们还注意处理好以下几个关系：一是老年人权益保障法与其他相关法律的关系；二是巩固家庭养老基础性地位与积极发展养老社会保障和社会服务的关系；三是增进老年人福利与经济承受力和可持续发展的关系；四是坚持从国情出发与吸收借鉴国外有益做法的关系。

　　三、草案的体例结构和修改的主要内容

　　草案从现行法6章50条扩展到9章86条，新增38条，修改38条，总体来看，修改幅度较大。新增条款多数属于社会服务、社会优待和宜居环境等方面的内容，这些内容在现行法的社会保障一章中有所规定。老年人权益保障法制定之初，由于我国老龄事业尚处在起步探索阶段，在社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境建设等方面还缺乏实践，难以分别设专章加以规定。老年人权益保障法实施16年来，我国在养老保险、医疗保险、社会救助、养老服务、社会优待等许多方面都有了长足发展，特别是养老服务和社会优待两个领域正是我国老龄工作实践中最活跃、积累经验最丰富的领域，同时也是未来应对人口老龄化亟需大力发展并可以大有作为的领域。这些新增的内容已经难以囊括在社会保障一章中。鉴于此，我们在草案的社会保障一章中，主要规定老年人养老和医疗的物质保障问题，而有关服务和优待的内容则单独成章加以规定，这种调整既反映了我国实践发展的成果，也有利于区分物质保障和服务保障的不同功能，有利于相关主体明确责任和着力方向。关于老年宜居环境建设，虽然目前我国在这方面的实践还相对滞后，但国际社会十分重视老龄化社会对硬件环境的要求，我国近年来响应世界卫生组织的号召，也积极开展了老年友好型城市和老年宜居社区创建活动。未来我国将有三分之一以上的人口属于老年人，如此庞大的老年人口必然对我国城乡规划、公共基础设施、社区环境和住宅设计等硬件环境提出新要求新挑战。目前我国正处在城镇化快速推进过程中，一些地方由于缺乏前瞻性，在城乡规划和建设中，已经出现一些不便利老年人生活的硬件环境缺陷或者隐患，随着失能和高龄老年人的持续增多，这些问题将越来越突出。为此，新增了宜居环境一章。这样，草案形成了目前的9章结构，即总则、家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展、法律责任和附则。#p#分页标题#e#

　　（一）关于总则

　　草案主要增加了以下内容：一是集中规定了老年人享有的基本权利，主要是从国家和社会获得物质帮助，享受社会服务和社会优待，参与社会发展和共享发展成果等权利，这些权利大都体现了老年人的特殊要求（第三条第二款）。二是规定积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务（第四条第一款）。这一规定明确了应对人口老龄化的战略定位，对于我国在“未富先老”的特殊国情条件下实现经济社会可持续发展具有重要意义。三是从经费保障、规划制定和老龄工作机构职责三个层面进一步明确政府发展老龄事业，做好老年人权益保障工作的职责（第五条）。四是强化了老龄宣传教育，以进一步增强全社会老龄意识，营造敬老、养老、助老的良好氛围（第七条）。五是增加了有关老龄科研和老龄调查统计制度的规定（第八条）。六是增加了对参与社会发展做出突出贡献的老年人给予表彰奖励的规定，以鼓励老年人继续为国家建设做贡献（第九条）。七是规定每年农历九月初九（重阳节）为老年节（第十一条）。目前全国有25个省、自治区、直辖市在相关地方法规中规定了老年节或敬老日。

　　（二）关于家庭赡养与扶养

　　一是对家庭养老作了重新定位。将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”（第十二条第一款）。二是进一步明确了赡养人对患病和失能老年人给予医疗和照料的义务（第十四条）。三是针对现实中老年人住房等财产权益易受侵害以及老年再婚配偶法定继承权难以保障等问题，进一步加强了对老年人财产权益的保护（第二十一条）。四是针对老年人精神赡养需求增多的实际，充实了精神慰藉的规定（第十七条）。五是为保障失能失智老年人的人身财产权益，在深入研究我国民法通则有关监护的规定，并借鉴国外经验的基础上，创设了老年监护制度（第二十四条）。六是增加了有关组织应当对不履行义务的赡养人和扶养人予以督促的规定(第二十三条)。七是原则规定了国家建立健全家庭养老支持政策,以在新形势下巩固家庭养老的基础性地位。此外，草案还完善了赡养协议的相关规定，增加了禁止对老年人实施家庭暴力的内容。

　　（三）关于社会保障

　　在养老和医疗保险方面，草案在社会保险法关于基本养老和基本医疗保险规定的基础上，进一步规定要建立多层次的养老和医疗保险体系，逐步提高保障水平（第二十六至二十八条）。在护理保障方面，为解决失能老年人长期护理的经费问题，规定国家逐步建立长期护理保障制度，鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务，对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方政府应视情况给予护理补贴（第二十九条）。在社会救助方面，草案规定对经济困难的老年人，应当给予生活、医疗、居住等多方面的救助和照顾，还对流浪乞讨、遭受遗弃等生活无着的老年人的救助作了专门规定（第三十、三十一条）。在社会福利方面，规定国家建立和完善老年人福利制度，并吸收地方的实际做法，规定了高龄津贴制度(第三十二条)。此外，草案还补充了养老待遇保障的内容，增加了发展老龄慈善事业以及遗赠扶养协议的规定（第三十三至三十五条）。

　　（四）关于社会服务

　　本章共16条，有12条是新增条文，另外4条也作了较大改动。一是确立了社会养老服务体系的框架，即“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”（第三十六条），这是我国多年实践经验的总结，并在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、社会养老服务体系建设规划等国家重要文件中确认下来。二是总结实践经验，对居家养老服务、社区为老服务作了原则规定（第三十七、三十八条）。三是明确了政府支持养老服务事业发展的责任：规定各级政府应当逐步增加对养老服务的投入，并在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持社会力量兴办养老服务设施（第三十九条）；针对养老服务设施建设“用地难”的突出问题，草案从城乡规划预留用地、土地取得方式及用途管制等三个层次对养老服务设施用地作了特别规定（第四十条）；强调政府兴办的养老机构应当优先保障孤寡老年人以及低收入的失能、高龄等困难老年人的服务需求（第四十一条）；要求国务院有关部门制定相关标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度（第四十二条）。四是加强对养老机构的管理，规定了养老机构设立条件、准入许可和变更、终止等制度，明确了相关部门对养老机构的管理职责（第四十三至四十五条）。五是加强养老服务队伍建设，主要规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度（第四十六条）。六是加强养老机构运营中的纠纷处理和风险防范，规定了签订养老服务协议和支持养老机构投保意外责任保险等内容（第四十七、四十八条）。七是完善医疗卫生服务，规定各级政府和有关部门应当把老年医疗卫生服务纳入城乡医疗卫生服务规划，鼓励支持医疗机构开设老年病专科或门诊，保障老年人享受基本公共卫生服务，并规定加强老年医学研究和健康教育（第四十九、五十条）。此外，草案还对发展老龄产业等作了补充规定。

　　（五）关于社会优待

　　草案参考近年来国家出台的相关规定和各地优待老年人的做法，进一步充实了现行法有关老年优待的内容。一是规定县级以上政府及其有关部门应当根据情况制定优待老年人的办法，逐步提高优待水平；确立了对常住在本行政区域内的外埠老年人实行同等优待的原则，倡导全社会优待老年人（第五十二条）。二是丰富了现行法有关司法救助、法律援助、医疗服务、参观游览、乘坐公共交通等方面对老年人给予优待和照顾的内容（第五十五至五十八条）。三是增加了一些新的优待内容，主要是为老年人及时、便利地领取养老金、结算医疗费等方面提供优待，在办理涉及老年人重大人身财产权益事项时提供优待等（第五十三、五十四条）。

　　（六）关于宜居环境

　　本章主要对国家推进老年宜居环境建设作了原则规定，以便为制定相关配套法律法规和政策提供依据。一是明确国家责任，概括规定了老年宜居环境建设的总体要求，即为老年人日常生活和参与社会提供安全、便利、舒适的环境（第六十条）。二是规定了政府加强老年宜居环境建设的主要任务：在制定城乡规划时，要适应老龄化发展需要，统筹考虑适宜老年人生活的各类设施建设；建立和完善有关涉老工程建设标准体系，在规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节加强相关标准的实施与监督；加强老年宜居环境建设的宣传教育、科学研究和人才培养(第六十一、六十二、六十五条)。三是在具体环境建设上，重点规定了无障碍环境建设(第六十三、六十四条)，这主要是考虑到残疾人中有相当一部分是老年人，老年人随着年龄增长所面临的失能或者残疾的风险会逐步提高，无障碍是老年宜居环境的一个基本要求。此外，草案还对老年友好型城市以及老年宜居社区建设作了规定（第六十六条）。#p#分页标题#e#

　　（七）关于参与社会发展

　　本章主要增加了老年人可以依法设立自己的组织并开展活动的内容，并规定在制定涉及老年人权益的法律法规和政策时，应当听取老年人及其组织意见（第六十八、六十九条）。草案还对老年人劳动保护以及发展老年教育作了补充规定（第七十一、七十二条）。

　　（八）关于法律责任

　　草案根据上述各章的新内容，进一步充实和完善了有关法律责任的规定。一是增加了擅自举办养老机构、养老机构及其工作人员侵害老年人权益以及政府行政管理部门失职渎职的法律责任（第八十至八十二条）。二是增加了违反优待义务的法律责任（第八十三条）。三是增加了违反涉老工程建设标准和不履行无障碍设施维护管理职责的法律责任（第八十四条）。此外，根据人民调解法、行政处罚法、治安管理处罚法、刑法等有关法律的规定，对现行法关于家庭成员纠纷处理，干涉老年人婚姻自由，侮辱、诽谤、虐待、遗弃老年人法律责任的条款作了修改完善。

　　此外，草案还作了一些文字性修改。

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