张锋：纠正“三大本”的错误 行诉一般地域管辖解构

　　[作者简介]：张锋 中国政法大学教授，资身司考辅导专家，多年从事司法考试辅导，深受广大司考学员的好评。

　　《行政诉讼法》第17条：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”

　　该条规定的是行政诉讼的一般地域管辖，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖，而非被告所在地的法院管辖。把一般地域管辖概括为“原告就被告”或“被告所在地”法院管辖都是错误的。欲全面、准确把握该条的立法原意，需要理解和掌握行政机关的体系与级别、行政复议管辖、被告的确认、何为改变行政行为等知识点。

　　对《行政诉讼法》第17条可以作以下几层意思的阐释：一是未经复议的案件；二是经复议维持的案件，这两种只能由作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖；三是经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的；此时既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。法条中虽未表明“可以“由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，但这是不言而喻的。因为后边的“也可以“，对应的是”可以“！

　　行政诉讼的一般地域管辖不同于民事诉讼的“原告就被告”或“被告所在地”。许多司法考试用书、行政法辅导教师的讲义及讲授中的上述表述都是错误的。行政案件的特殊性在于有可能经过行政复议，这就出现了“最初”--第一次作出行政行为的下级机关的概念，它是与第二次作出的具体行政行为--复议决定的复议机关相对应而存在的。第一次--“最初“作出具体行政行为那个机关所在地的法院永远有管辖权，无论是未经复议还是经过复议；抑无论是经过复议后复议机关是改变还是维持原具体行政行为，这就是行政案件的一般地域管辖。把行政诉讼一般地域管辖理解为“原告就被告”或“被告所在地”错在当复议机关改变原具体行政行为时，复议机关是被告，如果是按“原告就被告”或“被告所在地”的法院管辖则原告只能向复议机关所在地的法院起诉，但原告此时仍可以向最初作出具体行政行为行政机关所在地的法院起诉，该法院仍有管辖权。

　　结合《行政诉讼法》第25条和《行诉法解释》第22条的规定，经过复议确定行政诉讼适格被告的规则有：①复议机关作出维持原具体行政行为的，原机关是被告。②复议机关作出改变原具体行政行为的，复议机关是被告。③复议机关在法定期间内不作复议决定【不作为的】，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

　　至于何为复议机关改变原具体行政行为？《行诉法解释》第7条对“改变”作了如下解释： ①改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的。②改变了原具体行政行为所适用的规范依据，且对定性产生影响的。③撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。以上三种情形下当事人均可在原行政行为机关所在地法院起诉告复议机关。

　　司法部“三大本“中行政法与行政诉讼法部分对行政诉讼的一般地域管辖也用了“原告就被告”或“被告所在地“的错误表述，这也就无外乎行政法辅导的晚生后辈们也就跟着”权威“的错误来误导广大考生了！

　　行政诉讼立法上之所以采取这一不同于民事诉讼“原告就被告“、”被告所在地“的规定，主要是考虑行政诉讼既便利原告参加诉讼，又便于法院作必要的调查、收集证据工作的特殊性。对此，考生可以分别设定同城、大省和全国三种情形来理解立法上便民的初衷，原告所在地法院与适格被告所在地法院在空间距离上越远，越能体现出这一规定的便民精神！

　　首先，“同城”的情况。如，地处某市东城区的甲食品销售企业对东城区卫生局的处理不服向位于西城区的市卫生局申请复议，市卫生局变更了原处理措施，则甲企业不服时，既可向东城区法院起诉，也可向西城区法院起诉来告市卫生局，两个法院均有管辖权。

　　其次，“大省“。如，云南西双版纳市国税局对某烟草企业征收35万税款，该烟草企业只能向省国税局申请复议（不能向市政府申请且复议必经），省国税局将其变更为应纳33万，该烟草企业仍不服，即有权以省国税局为被告在市国税局所在地的基层法院起诉，省国税局就要到该基层法院来应诉！如果该企业只能向省国税局所在地的昆明市五华区法院起诉（原告就被告）就不便民了。特别注意：县级人民政府为被告在中级法院管辖，但省级政府的厅局委办作被告却在基层！

　　最后，“全国“。各省、自治区、直辖市的厅局委办作出具体行政行为，相对人不服向国务院的部委总局申请复议，国务院的部委总局将其改变，则该部委总局为被告，相对人即可在省会市的中级法院（结合级别管辖）起诉告作为复议机关的国务院部委总局，而该部委总局即应到该省会市中院应诉！

　　例，浙江省杭州市某生产企业对地处西湖区的浙江省工商行政管理局作出的罚款10万元的行政处罚行为不服，向国家工商行政管理总局申请复议。国家工商行政管理总局将其变更为8万元罚款。以下关于被告和管辖法院的说法哪些是错误的？

　　A.以国家工商行政管理总局为被告在该生产企业所在的杭州市西湖区人民法院起诉和管辖B.以国家工商行政管理总局为被告在其所在地的北京市第一中级人民法院起诉和管辖C.以浙江省工商行政管理局为被告在杭州市中级人民法院起诉和管辖D.以国家工商行政管理总局为被告在浙江省工商行政管理局所在的杭州市中级人民法院管辖答案为A、C。A选项的被告是正部级单位，应在中级法院管辖，被告在该生产企业所在的杭州市西湖区人民法院是基层法院无管辖权。B选项就是被告所在地的法院。C选项被告确定错误，适格被告应为国家工商行政管理总局，若国家工商行政管理总局维持的，该企业起诉的应由西湖区的基层法院管辖而非中级法院。D选项正确，即最初作出具体行政行为的行政机关所在地的（中级）法院。

　　在司法实践和司考复习时，还需结合特殊地域管辖和级别管辖，遵循便民、“经济“原则来最终正确确定某一行政案件的管辖法院。

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